旧组织,新混乱
──世纪末的世界银行及国际货币基金组织
丹 心 译述 

早在二次大战结束前便蕴让成立的布雷顿森林组织(BWI)﹝即世界银行(世银)及国际货币基金组织(IMF)﹞,到今天已成立逾半个世纪了。这两个机构是由英国著名经济学家凯恩斯(John Maynard Keynes)及美国主管货币问题的怀特(Harry Dexter White)构思出来的。

  无疑,建议成立这类机构的动机是可钦佩的,世银的官方名称叫作「国际复兴开发银行」(IBRD),其首要任务是重建大战后的欧洲。美国是唯一一个在战后冒起的经济强国,不但急需一个活力充沛的欧洲作为贸易伙伴,更需要一个销售其剩余产品的市场。
IMF则透过向那些暂时出现国际性收支不平衡的国家,提供短期贷款来促进贸易,以防止战前危机的重现。

几乎人人都指责,战争是由30年代广泛流行的贸易政策——以邻为壑——所造成的,所以当务之急,是改革世界贸易制度。

今天,IMF的财政及政治权力比过去扩大许多,尤其是它扮演着第三世界经济的指导及经理的角色。原来的约章说明其目的是以促进国际贸易增长和平衡发展,从而促进和保持就业及高水平的实际收入,促进所有成员国发展生产性资源作为经济政策的首要目标。

IMF贷款的原意是使那些出现赤字的成员国,在商业交易中仍能如常运作。其始创者期望这个组织能重建经济上的伙伴关系,避免限制性的贸易措施和竞争性的货币贬值,因为这些都是导致历史上最具灾难性的战争,没有人想重复这战争。

这些年来,BWI不断演变,非常成功地适应新情况,变成廿世纪末主要的组织,但有些人却批评它已经违背原先的目标了。

世银及IMF这对双生子的权力

IMF在92年的周年报告宣布,它的成员已趋向全球化。的确,单是92年,IMF的成员就由157个上升至178个,其中有全部15个前苏联共和国,甚至历史上有长期保持中立传统的瑞士,也在激烈的反对声中投票赞成加入IMF。IMF一时成为众多国家认为可依靠的组织,其每年所贷出的款项亦不断上升。1991-92年的贷款额(约125亿美元)就比前一年增长五成半。

世银亦有类似的增长,成员不但包括所有前苏联共和国,也包括亚尔巴尼亚、蒙古、纳米比亚及瑞士。战后初期,世银的贷款主要集中于西欧各国,以帮助它们战后复兴经济。自1948年以后,世银逐步改变其原先的作用。欧洲复兴所需的资金,主要通过「马歇尔计划」得到解决,而世银则将其贷款的方向逐步转向亚非拉等发展中国家及地区。现在世银主要关注国民生产总值低的国家的「发展」问题。至1993年底,世银曾借出2350亿美元,合共超过3500个工程。在九十年代,它每年约借出160亿美元。

另一个世银的姊妹组织叫国际发展协会(IDA),成立于1960年,其目的也是以特别优惠的条件,向最贫困的国家提供贷款,每年约借出50—60亿美元。

法理上,这些贷款组织隶属于联合国,但并不是按联合国大会的「一人一票」原则办事,而是按「一元一票」的方式来作决定的,即最多钱的国家最有话事权。

理论上,世银及IMF由每一成员国指派一名理事组成一个理事会,但实际权力则落在一个由24名全职执行董事组成的执行董事会手上。其中五人是由基金组织持有最多份额的五个国家(即英、美、法、德和日本)委任,其余董事则由其余成员国划分为十多个区选出。世银坚持形式投票没有作用,因为大部份决定是由共识造成。换言之,七大工业国最有话事权。例如美国控制了17%的票,整个非洲仅占4%。美国在IMF的主要决定中(例如增加资本)实际上有否决权,这在正常情况下需要80%的多数。所以世银及IMF远远不是什么民主机构,其政策绝少偏离那些有钱的大股东。普通市民,无论他们住在那里,都无权置喙。如果世银或IMF作出的决策不受欢迎的话,北半球的主要政府以及南半球的精英,很容易透过这两个贷款组织找到代罪羔羊。

财政上垄断的机制

自80年代初以来,这些贷款机构的领域和权威得到大大扩张,主要是所谓「发展中」国家的债务负担所致。其实这些国家大部份都不是「正在发展中」。「第三世界」这个词实际上毫无意义。南北分野纯属地理上的意义,而非分辨不同的社会阶级。更有用的分辨标准,反而是货币的可兑换抑或不可兑换。世银和IMF经常令那些只拥有不可兑换货币的高度负债国,按照它们的政策办事,因此人们叫这些负债国做财政上受控制的国家(FDC)。

财政上受控制也导致其它形式的控制。除非得到IMF的同意,一个失去信贷价值的FDC不会再借到任何贷款。如果想借钱,它必须接受一项由IMF制订的重建经济建议,即结构性调整计划(SAP),否则任何公共或私人信贷者都不会提供贷款给这个国家。

世银及IMF能够获得这个守门人的功能是因为FDC的债务是所有会员国共同分担的。在60—70年代,不论公共或私人机构都不断鼓励FDC借钱。世银也不断宣扬:债务是加促发展的途径,FDC的领袖眼见利息率低至负数时,一时也信以为真,于是拼命借贷。借来的钱通常不是浪费掉,便是被偷去,最后流入某人的私人银行户口或用作购买军火、奢侈消费品等,绝少用于有益的投资。80年代初,美国突然大幅提高贷款利率,企图遏止通胀。这个举动引致第三世界的债务危机,到今天,这些国家的债务负担仍然非常沉重。

著名发展经济学家胜加(Hans Singer)认为:「债务是导致南方国家不稳定的核心问题,即是说当财政出现危机时,利息结构随之改变,这不但对布雷顿森林组织和联合国的关系产生深远的影响……亦说明第三世界国家的债权人,在世银及IMF内比他们在联合国内更有权力。」

其实自80年代初世银便开始向自由经济政策转变,其首要目标是要穷国迅速还钱。SAP只不过是要达到这个简单目的的手段:还款得到保证。世银顿时变成一个庞大的收集债款机构。

过去10年(1983-92)FDC已经先后还款15000亿美元——相等于1982年借入9千亿的本息。如果把这些国家视为一个组别,那么这10年间,它每星期便要还款约30亿美元,每小时还款1千7百万,又或是每分钟还款近30万美元。不过到1991年底它们发现债务仍比1982年高出64%,仍欠14780亿美元。同一时期,撒哈拉非洲以南的国家的债务亦升至123%,而最不发达的国家的债务则增至158%。

债款有增无减固然很不妙,但更坏的是FDC受到贷款机构新的控制。过去,有些FDC一直拒绝在本国实行新自由主义的市场体系,并实行各种形式的社会主义或社会民主主义。债务危机迫使这些异见者屈服。虽然从没有人能证明世银或IMF的做法是有预谋的,但债务危机确实为它们提供前所未有的机会,使第三世界就范。

结构性调整计划(SAP)——死胡同

简单来说,所谓结构性调整的基本精神,是决不能视国内市场为经济增长的原动力,应该转为全力出口导向。若一个已丧失信用的FDC想向IMF借新债,它必须签署一份由世银及IMF拟定的结构性调整计划书。其中包括一系列划一的措施:货币贬值、高利率、入口自由化、低工资以压抑国内需求、提高基本货品及服务价格、国有企业私有化、透过财政预算大幅削减公共服务和大规模裁员。不错,国家缺乏手段不会比普通家庭活得更久,但SAP所实行是大规模的紧缩政策,影响立竿见影,而且代价要由那些从没有从贷款中得到任何益处的普通人民来付。

到1992年7月31日为止,逾50个国家(不包括稍后加入的前苏联共和国,以及其它自行实施类似政策的国家)参加SAP计划。自87年世银重组以来,借出的款项主要用于「调整」第三世界的经济。现在大概有1/4借款拨作SAP贷款。

世银及IMF宣称SAP措施纯属「技术性」,它们认为负债国必须还款。按定义本地货币是不可兑换的,负债国必须赚可兑换的硬货币。所以SAP的首要规条是「以任何代价搞出口」,这即是要求负债国把本地人的衣食住行等产品,以至任何可卖给外国人的产品,都投入出口市场以赚取硬货币。

这些政策的后果异常惨烈:商人为了维持出口收入,拼命把初级商品价格降低。出口更多,价格就更低,再加上要与同类国家的同类产品恶性竞争,结果是两败俱伤,不但赚不了多少硬货币,而且摧毁了国内市场。其实由1980-92年间,原料价格就一直下降,现在的价格是百年来的最低水平。

但那些贷款机构仍然坚持这种「出口导向」的政策,它们认为任何国家如果肯努力都能够像四小龙一样成功。实施初期,表面上IMF似乎很有成就,它改进了第三世界的生产和促进世界贸易,但负面影响很快便出现了。降低出口价格,使出口变成唯一有活力的部门,只会更快摧毁国内市场。解除对市场管制的主要目的是要消除最低工资,价格保证和政府补贴,这也是摧毁国内市场增长的做法,因为解除管制会使本国的农业及传统工业受到巨大压力,迫使它们同生产力较高的先进国家「公平」竞争,最后通常是落后国家的整个农业或工业部门遭到淘汰,或是因政府停止补贴而完全窒息。最后,伴随私有化而来的是公共部门的大规模萎缩,普通人民的生活质素受到直接而明显的打击。这一切只为达到一个目的:国家赚取外汇和还债。

穷国真的可以翻身?

世银相信,非洲经济可以透过出口获得增长,然后有能力入口本国工业发展所需要的产品。世银更认为非洲可占世界市场的初级产品的一定份额。但事实告诉我们,这是妄想。按一个研究显示,至少对非洲来说,出口导向以求增长是死胡同。有人问购买这些商品的商人及大公司,究竟非洲的出口有没有前途,结果令人沮丧。

另一个对24个非洲国家所作的研究也得出非常负面的结论:基本上本地的私人部门全部消失,而组织性结构也失败。在非洲,结构调整的结果是大幅削减公共开支(包括薪金,国家雇员数目),关闭那些无利可图的公共事业,削减国家补贴等。那些所谓的「专家」完全忽略国家雇员工资有支持经济的重要性,降低他们的生活水平只会进一步打击经济。

经过12年的调整政策,胜加(Singer)尝试总结一下SAP的成果:「世银及IMF没有可庆祝的理由,因为结构性调整的效果很差,甚至是负面的,所付出的社会代价亦非常巨大……它们的期望显然落空:没有增长、债务没有消失,投资下降。不过,也很难对SAP作出合理的评价。举例,有人估计今天世银发展计划的失败率近30%,前几年则是10%,表面看来似乎今天更失败些,但这主要是由于世银把结构性调整放在首位,因而破坏了计划本身的效果。」

虽然世银的乐观主义无甚根据,这无碍于它继续推销其出口导向的政策。不过事实终究是事实,那些能成功打入世界市场的国家(如日本、南韩或其它小龙)全都是实行与今天负债国所被迫实行的恰恰是完全相反的政策。

给削弱的政府

这些负债国除了要执行世银所建议的灾难性经济政策以外,其政府的职能还会逐步被世银等贷款组织所左右或取代。例如:

货币:一个实行SAP的国家必须把货币贬值。理论上,贬值会使产品在世界市场上增强竞争力,实际上,其它实行SAP的国家也同时出口同一产品,有利的因素便互相抵消。

宏观经济政策:弱小的负债国根本没有条件制订宏观经济目标,或安排资源来达到目标。

对外政策:债务变成一种有力的工具去改变负债国的外交政策。埃及便是一例:自海湾战争后,美国为奖赏埃及站在「正确」立场上,削减其债务超过25%。

跨国企业的出入自由:SAP不准本地限制外国投资。印度实行民族主义政策限制外资投资几十年,现在也因IMF的压力而被迫开放边界。

国防:虽然世银及IMF干涉国防的事件从没有公诸于世,但它们毫不含糊地公开表示,希望压抑负债国的国防开支。在1991年的周年会议上,世银的一名官员提出:「过去10年,世银对至少20个国家的军事开支水平表示关注。」IMF的官员则强烈表示负债国应把军事开支投放到更值得的部门。

中国是世界银行自1993年以来借款最多的一个国家。在它所发表的新闻稿中,世界银行总是夸称它怎样贷款援助中国。我们暂时不问这些援助项目本身有什么不良影响(例如最近它资助的一个黄河大坝,将会迫使十七万居民迁居),只是指出,中国人民同时也要为这些贷款不仅仅付利息,而且要偿付其它惨重代价。世界银行之所以那样善待中国,正因为中共总是忠实执行世银的「忠告」,包括进一步开放市场,削减对国企的补贴,私有化以及迫使更多国企关门及开除工人。而这一切都在客观上助长资产阶级的财势,同时又是对工人阶级的重大打击。此外,去年底中国与IMF达成协议,同意未经IMF批准,不会对国际交易所需的支付及资金转移施加任何限制。这其实是出卖了局部的经济主权。

自然,世银及IMF否认它们想替代政府,但当SAP并没有产生效果,这些贷款组织便会指责政府无能,或缺乏充份动力推行政策,继而要求加强政府的角色。如果SAP成功的话,则归功于这些组织的智能和建议。现在,世银及IMF只要求当地政府用强硬的手段,维持治安及惩治性的司法制度,因为有30个国家曾经发生「IMF」暴乱,上千人伤亡及遭逮捕。可以理解,世银等不想牵涉其中。

见过IMF报告的证人指出:「我们知道有许多流血暴乱的发生,都是因为政府突然取消基本产品的补贴,以图减低财政赤字;也见到这些暴乱如何使整个调整计划瘫痪。」

甚至连世银的两名经济学家也承认:「调整政策欠缺一个『人性的面孔』,穷人不成比例地受到紧缩之苦。削减公共开支,使援助穷人的计划受到严重影响。改革使收入更不平等。」

世银受到各种批评及压力后,自90年开始便挂上一个人性的面具,它承认它们的政策影响11亿人的收入(这些人每日赚不到1美元)。在91年的会议中,世银还建议成立一个「安全网制度」,其中建议发展中国家要「增加保障人民健康的公共开支」!

在拉美,世银也开始强调社会不平等及贫困的增长,并「发现」经济成果的公平分配,可能比增长本身更重要!问题是世银对于贫穷的定义非常狭窄,例如它认为美国与拉美的贫穷人口有着相同的比例!

尽管有这些微少的改变,世银并没有改变其援助落后国家的政治标准,即只喜欢贷款予那些有权威的政权,这些政权必须支持政治稳定和能较好地管理经济。所以当孟加拉国国及菲律宾结束军法统治后,世银便认为这两个国家开始走向民主与法治,随即取消其全部债务以示奖励。

谁是既得利益者?

穷国受世银等控制这个事实,是否无法改变呢?此刻确实不容易。结构性调整政策其实反映今天的资本主义如何运作。那种反对国家提供公共服务、反对社会保障,但却支持私人努力、市场法则及迫使各国在没有保护或规则的情况下,加入世界市场竞争的进攻,并非只为第三世界或东欧各国而设。那是一场全球性的进攻,目的是要透过一个排他性的资本主义,分裂世界经济。所以,有人建议着力把世银民主化的观点,根本不现实,而且容易误导人们,以为世银等组织真的会为穷国发展服务。同时,我们亦不应该为资产阶级寻找一种第三世界主义的新形式,使它在第三世界任意妄为。无疑,新自由主义透过贷款这种形式得以闻名。无论世银抑或IMF都以现代化计划作为包装。但这些计划其实只对第三世界的统治阶级有利,使他们可重新建立有利于他们的内部力量关系。因此我们从没有听闻哪国政府,呼吁人民抵抗IMF的要求的。事实上,这些政府的领袖,已停止了过去那种向贷款组织要求较好待遇及取消债务的定期聚会,改而接受世银及IMF的调整建议以换取个人利益。这些政治精英根本不会受紧缩之苦,相反,他们许多都因SAP而得益。公众设施恶化或消失?他们有自己的私人设施,工资从未像今天那样廉价。私有化使他们能以低价购得好企业。无论公司或个人都不怕货币贬值,因为他们有外国银行户口,本地货币每贬值一次,他们只会更富有一些。

不过,在南半球只有少数人能获得这些好处。世银变成一个充满种族歧视的环球经济的经理,其中南北半球的上层跨国精英扮演着「白人」的角色,中间是担惊受怕的「有色」中产阶级,处于最底层的是一无所有的「黑人」——不论他们的肤色如何。其实,在发达国家中,那些长期失业,露宿街头的白人市民也属于这个「黑人」低下阶层的一部份。

汽车大王享利福特曾说:他要他的工人买得起他制造的车。但现在福特主义已死。当代的企业,似乎只满足于一个非常有限的跨国顾客网。IMF及世银所倡导的模式使几十亿人民无法生存。

出路何在?

事实上各国的人民对生活的恶化非常愤怒,他们疲备不堪、生病和饥饿,一天要做几份性质不同的散工,无论工资如何低,工作环境如何恶劣,都有人接受。连非正规经济部门都容纳不了所有工人,女人尤其受到打击。一整代儿童没有机会进学校读书。有不少国家的人民在忍无可忍的情况下,自发地发生暴乱,但这些抗争甚少得到有实力的政治组织跟进,工会或政党等力量,因推行SAP而遭到削弱。

讽刺的是,不断向负债国宣扬民主重要性的世银及IMF,正是最反民主的组织。到现时为止,多数人仍未认识到它们政策的危害性。批评之声是广泛的。但有组织的行动却缺如,世银及IMF似乎已把过去经过长期斗争得来的社会、政治及经济权益摧毁了。

其实,工资在世界某一角落减少一些,都会影响其它地区的工资水平。生活无保障,千百万人会迁移到北半球,这正是法西斯和种族主义的温床。「出口导向」占主导的政策也意味着森林会消失,我们只有对抗世银等的政策,这些灾难才能得以制止。

世银及IMF正在从事的战争,不但反对第三世界的人民,而且日益反对富国的穷人,使贫富两个阶级之间的鸿沟日深。那些有权势者相信,市场那看不见的手会解决所有问题,于是就由这只手任意干下去。

因此,为了人类的发展,今天比过去任何时候,都更需要进行反资本主义、反帝国主义的斗争,这不但预示着同世界市场断绝关系,也同本土的资产阶级断绝关系。

苏珊佐治(S. George)认为,面对这种经济及政治的垄断和混乱,可能只有出现另一种更大的混乱——全球规模的环境起义——才能破坏这些金融财阀的权力,那些拒绝向绝望投降的人必须寻找出新的团结方式,藉此发明一个在国际层面上的民主制度。

(本文主要根据以下二文改写:Maxime Durand的 'Bankers On Trial'刊于 International Viewpoint No. 258,1994. Susan George的'Old Institutions, New Disorder, 刊于IMF/World Bank/WTO - The Free Market Fiasco,1995年由IIRE,Amsterdam出版。)