「三農」問題在今天的中國

#棄耕、減產、糧價跌

  「三農」(農民、農村、農業)問題在中國,已越來越顯出其嚴重性、以至危機性。雖然中國財政部長在今年3月向人大會議報告:2000年的國家稅收高速增長,幾乎相當於經濟增長的3倍,增收部份比99年將近翻了一倍;但這毫不意味「三農」的收入也同比例地增長,相反的,國庫的增收是與「三農」的減收成反比的,部份是加大向農村、農民徵收稅費的力度所得的。雖然總理朱鎔基同時作的「十五」計劃綱要報告,宣稱農村居民在2000年的人均純收入達到2,253元,比上年實際增長了2.1%,5年間平均每年實際增長4.7%;但這與糧食種植面積、產量及價格都大減的實況很不相符,也與學者專家的調研結果及其他報道的實況大為不同。

  根據國家統計局公報的數字,2000年糧食產量比上年減產了9%。減產的直接原因看來是糧食種植面積縮減,農業部門匯總計算,2000年的種植面積約為16.07億畝,比99年減少了9千萬畝,減幅為5.3%,是新中國成立以來播種面積最少的一年,低於1.1億公頃(即16.5億畝)的警戒線(據統計局調查結果推算,2001年又將比今年進一步縮減1.7%,約4千萬畝,即減至1.07億公頃)。

  種糧面積如此大幅度減少,是由於農民負擔稅費太重,所得不敷所失,因而很多人不願種田,把農田拋荒。這種情況,在監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平去年給國務院領導人的信(編者按:該信見本刊今期摘錄)中已有較詳細揭露,這些揭露,已經上級的覆查證明屬實,並承認所說有「一定的代表性」(湖北省委書記和省長在調研後的結論)。

  香港《文匯報》今年2月19日,以全版刊出的《棄耕:中國農業轉型期陣痛》,對上述問題也作了報道:洞庭湖一帶向為主要的產糧區,素有「湖廣熟、天下足」的稱譽。但近幾年來,良田沃土大量被拋棄,其中的南縣,《土地延包經營證書》的發放率至去年9月只有50%,主要原因就是許多農民「不想要田」。有的村,棄耕的土地超過了全村耕地面積的70%。是「洞庭湖區大規模棄耕的一個縮影。」「湖區許多農民毫不諱言:棄耕不種,直接原因就是不願或難以承受過重的農民負擔。」

  這些是中國「三農」危機的部份反映。

#學者的調研結果

  「三農」的困難問題越來越引起了國內許多學者專家的關注、調研,發表了很多富有價值和見解的文章,論著。以下所引用的學者陸學藝《走出「城鄉分治 一國兩策」的困境》一文,便是其中一個顯例。

  該文指出:幾年來,中國農村居民的購買力在逐年下降,農村市場在逐年萎縮。雖然1996年以來,農業連年豐收,但農民收入下降,自96年冬季以後,糧、棉等農產品就出現賣難,價格下降,99年夏季以後,幾乎所有的主要農產品都出現了銷售困難,市場萎縮,農民的收入成了問題,年人均純收入中的糧食收入部份在99年要比96年下降300多元,96年農民人均從棉花得到的收入為68.07元,99年只有36.68元,而糧棉收入佔了農牧業收入中的絕對多數,特別是在中西部地區,更是主要的收入。97至99這3年間,糧棉價格下降了3成至4成,使農民的實際收入下降了很多。

  從96至99這幾年間,鄉鎮企業也不景氣,約40%處於停產半停產狀態。這又使得農民的經營性收入和工資性收入大量減少。與此同時,城市又大量辭退民工和限制外地民工就業。據有關部門測算,民工最多的1995年,達8千多萬人,近幾年逐年減少,99年估算只有約6千萬人。以平均每個農民工一年在城裡淨賺2千元計,農村就要減少6百多億元的現金收入。

  另一方面,基層組織、鄉村兩級幹部在10多年間迅速膨脹,人數越來越多。現在一個鄉(鎮)政府人員,超過正式編制幾倍乃至十多倍,比50年代一個縣政府的機構還要大。(例如,本文作者看到2000年10月12日《南方周末》報道:一個5萬多農業人口的江西省樂平市接渡鎮,在99年「機構精簡」之前,像其他所有的鄉鎮一樣,在機構設置上「五臟俱全」:黨委、政府、人大、紀檢、政協、武裝部「六大班子」,以及財政、稅務、公安等「七所」,和農技、水利等「八站」,他們吃飯都要吃鎮裡的。)他們還要拿補貼,要比農民生活好,而國家卻沒有提供這些人的財政開支;反而在財稅改革實行分稅制以後,較穩定和較好的稅收都由地(市)級以上收去了,上繳國庫了。於是鄉(鎮)一級便陷於財政困難,而只能從農民那裡用各種名目收取。亂攤派、亂收費、亂罰款、亂集資就是這樣逼出來的。<1>

  另一學者溫鐵軍在《以綜合改革解決「三農」問題》的答記者問時指出:

  「基層組織膨脹的問題比較普遍:80年代改革之初,一個鄉的供養人口不過是「八大員」,到了80年代中期搞「撤社建鄉」,財政開支的編制大約是30人左右;到現在鄉級一般300人,發達地區鎮級單位甚至達到800-1000人。不僅財政開支增加,而且隨著農村經濟環境惡化,鄉鎮企業倒閉破產增加,鄉村兩級高負債也大量發生。1997年農業部對10個省份的調查就顯示:鄉級平均負債約400萬,村級平均負債約20萬。如今最嚴重的個別鄉負債4000萬,再加上90年代中期以來60%的縣財政虧損,這方方面面的負債和虧損不僅最後都會有相當部份轉嫁到農民頭上,而且還會引發高利貸橫行。」

  由此看來,造成「三亂」、「四亂」和農民負擔特別沉重的原因,除了地方幹部的乘機胡作非為、以權謀私、貪污腐化之外,中央的政策措施、整個官僚制度對政經特權的維護,都是根本的因素,正是由於中央指令要加強農村的黨政控制力量,以鞏固它在農村的統治,才在各鄉鎮設置那麼多的「六大班子」、「七所八站」。

  也正因為這樣,儘管中央長期以來重重複複宣稱要減輕農民負擔,並在多年前下令取消許多苛捐雜稅,但是,各地方當局幹部又要重新巧立名目,繼續向農民搾取,以致官方越喊減負,農民負擔越重,從而造成李昌平所概括的農民苦、農村窮、農業危險的結果。

#「逼到絕境後的抉擇」?稅費改革

  農民的重擔和困苦,直接激發出許多積極的抗爭行動,和消極的棄耕或出走城鎮等等,但後者因城鎮工業不景,原有工人失業者日增等影響,被迫要倒流回農村;他們所一度棄耕的田地有許多又給基層幹部交由農業大戶承包了去,幹部以此對付農民的棄耕,如果成功,將使部份土地重新集中化,少數農民也將變成無地耕種的無產者,或者成為「大戶」的僱工。不過,他們至今仍保有原來的土地承包權,許多人都拒絕由村大戶承包,這些發展仍要視中共有關新的法例來決定。

  農民的抗爭行動,最多的是集體上訪,向上級黨政部門控訴負擔的沉重,即使增產也不增收,甚至賠本倒貼,難以維持生計。例如安徽省懷遠縣淝河鄉便是個典型。農民除了交農業稅、「三提留」、「五統籌」等款外,還有無數五花八門的稅費和集資攤派。因而幾年內全鄉29個行政村中,有23個村村民在上訪。而村民更有幾次集體開拖拉機到合肥市堵塞交通。大多數鄉鎮無法收上當年農業稅的大部份,正常運轉出現危機。懷遠縣領導在1998年底提出要進行費改稅的改革試點,「其實是懷遠縣被逼到絕境後的抉擇」。安徽省領導(以至中央)表示同意,是「因為當時懷遠縣的名聲太臭了」。<2>

  安徽省的稅費改革試點結果,據說在2000年全省農民負擔比改革前減少13.93億元,農民負擔減輕約25%,98%的農民表示滿意。但是,問題仍沒有解決,減少的近14億元財政缺口將由誰來補?如果解決不了,政府的正常運轉就有問題。以農業為主的各縣、鄉財政,缺少二、三產業的財力支助,即使有中央或省的很少部份補助,地方領導層也勢必又要向農民伸手,使得農民在必須繳納的稅款(其中包括部份的原有「費」)之後,又要交新的費,重新挑起舊的重擔了。

#國家推卸教育經費的後果

  新中國建立以後,中共的方針,政策、措施都是重城市、輕農村,重重工業、輕農業,重工人、輕農民的。它在財政上盡力向農民、農村壓搾、犧牲農民的實際利益,很少動用資源去扶助「三農」的發展,而是極多地用於基本建設、固定資產投資;各地農村黨政幹部更利用手中的特權,隨意向農民進行「三亂」的搾取。這種政策和實際,具體表現於對國家公務員的不同待遇上:城市的公務員由國家財政支付薪酬待遇,農村鄉鎮的幹部雖然同樣是國家的公務員,「七所八站」是上級政府部門下設的機構,理應同樣由政府財政負擔其開支的,但卻要由農民供養他們。又例如,農村教育經費也主要由地方承擔(包括學校的興建維修、教師的補貼和學校辦公費,等等)。鄉鎮所承擔的義務教育經費,「成了鎮裡最大的負擔」。這些重擔又主要是向農民們攤派的。

  學校經費不足,便要迫學生及其家長負擔。當學生極度不滿這種亂攤派致使學生及其家長不堪負荷時,就爆發出反抗的行動。例如,今年2月11日廣東潮陽市仙桃鎮,就有約800名小學生遊行到鎮政府,衝擊政府大樓,砸破玻璃,火燒傢具和檔案文件,以抗議收教育附加費<3>。這是小學生反抗行動的其中一例,由於消息給香港記者獲知,才得以傳到海外。

  許多農村學校由於經費缺乏,被逼要強令學生做工,以賺取收入來補貼學校經費。江西省萬載縣芳林村小學今年3月6日的大爆炸,造成41名師生死亡,27人受傷,就揭露出農村學校存在著這種悲慘事實。據《文匯報》報道:「有消息稱,此次爆炸的原因是學校為了勤工儉學,辦了鞭炮工廠。前幾天還進了一百斤硝。學校如設在炸藥庫上。」而該報記者同日發自南昌的電訊稱:「可以肯定的是,引發爆炸的是做煙花的原料。」<4>據《星島日報》的「特稿」報道:「一家煙花爆竹廠的負責(人)表示,由於有關部門管理不嚴,在農村的學校或家庭內違規生產煙花、爆竹的情況普遍。農民耕種每年收入才一千多元人民幣,但生產煙花、爆竹,每天就有五、六元的收入……爆炸當天,(芳林村小學)三年級的兩班學生就是在課室內造爆竹的火藥引。學校是硬性規定學生要幫學校造火藥引,違抗者每天罰款兩元。」<5>另據說,這些小學生的年齡是8至12歲左右。

  儘管官方後來宣稱是由嫌疑犯「癲人」李垂才引爆的(不過也承認該校在前年也曾要學生造火藥引),但德國新聞社記者訪問李垂才的以前同窗,卻說他「絕對沒有精神病」,也「不是壞人」,而是為該小學工作,負責運送煙花爆竹的原料的。他本人也在爆炸中身亡。<6>筆者在這裡之所以較多地引述各報章的有關報道,就是想讓部份未看到有關資料的讀者,具體了解中國農村教育經費缺少而造成的其中一種悲慘結果,為歷史作見證。

  近來還有一件令人十分可悲的事被披露,那就是陝北一所民營孤兒學校的連串不幸遭遇,反映出大陸農村的許多學校,既得不到國家和地方政府的各種幫助,又反而蒙受當地部門和幹部的任意打壓、摧殘。這所被稱為「像孤兒一樣無助的孤兒學校」,位於陝西省靖邊縣。一九九八年,當地農民馬國成在八歲的女兒死於車禍後,從街上領回六名流浪孤兒撫養,隨後更用外出打工積攢的九十萬元人民幣,加上貸款,創辦「國成孤兒學校」。該校成立之初,曾轟動一時,國內各大傳媒都作出報道。但是,據《工人日報》披露,由於得不到社會承認,孤兒學校入不敷支,經濟陷困境。馬國成為增加收入,貸款擴建招待所,卻被城建部門指違法修建勒令清拆;他與村委會簽訂承包合同,和孩子們栽種了五萬株樹,又被鄉政府將承包地賣給他人,其間損失都未作補償。孤兒學校已欠債六十萬元,四名老師半年未發工資,馬家一萬多公斤土豆吃光了後,師生們吃的糧食都是賒來的,而因賒債被拖垮的私營糧店就有三家。大年初三,求助無門的馬國成只好帶著孤兒學校近六十名師生沿街乞討,填飽肚皮後,便隨意找個地方給孩子們上課。這些事再次引起大陸傳媒廣泛報道。<7>

  今天在農村所推行的稅費改革,並沒有針對鄉村的財政和公共服務等問題,即使中央提供一些補貼,但主要的財政負擔都交由地方政府承擔,而後者不願或不能承擔,便要減少教育經費,或者要各學校負責籌措,從而加劇對學生「勤工儉學」的要求,流行對無償童工的剝削,降低兒童受教育的時間和質素。當局又在推行教育改革的漂亮「理由」下,調整鄉村學校的佈局,減少學校和老師的數量。例如,湖北省仙桃市有697個行政村,原有鄉村小學644所,過去大體上是一村一校,現在被調整為249所,使得大多數學生必須到其他鄉村上學,可能造成新一輪的兒童失學。<8>

#病根在於現存政治制度

  面對者「三農」問題的嚴重性、危機性,中共中央和國務院在今年1月11日發表了《關於做好2001年農業和農村工作的意見》。這個文件儘管在前頭循官方慣例先肯定「農村形勢總的是好的」,但緊接著即指出:「當前突出的問題是農民增收困難。農產品銷售不暢、價格低落、鄉鎮企業效益下降的情況沒有根本改變,農民收入增長緩慢,中西部地區特別是糧食生產區甚至出現負增長,城鄉居民收入差距進一步拉大。農民收入問題不僅關係農村的改革、發展和穩定,而且關係國民經濟和社會發展的全局。」它還說:農業和農村經濟不能穩定發展,國民經濟的好形勢就難以保持。必須高度重視農民收入問題,把千方百計增加農民收入作為做好新階段農業和農村工作、推進農業和農村經濟結構調整的基本目標,並放在整個經濟工作的突出位置。

  它跟著提出了10項措施,以圖做好「三農」的工作。這些措施幾乎都是過去所提過的,並無特別嶄新的創意。問題仍在於實行得如何。比如以「切實減輕農民負擔,增加農民收入」這句話來說,中共已經提了幾十年,幾乎已成為黨八股、官樣文章,與其他的口號式說法一樣,也是「假大空」性的、畫餅充飢、望梅止渴般的。它提出「加快農村稅費改革,從根本上減輕農民負擔」,似乎是近幾年想出的新辦法,但這就能「從根本上減輕農民負擔」嗎?對於這個「改革」的實效如何,我們已在前面談論過。幾十年來的一句老話:「上有政策,下有對策」,已清楚地重複地說明了:即使中共中央頒佈下看來是好的政策措施,下面的幹部仍有辦法陽奉陰違,不加以執行、走過場。這是屢驗不爽的經驗。病根子就在於現存整個官僚政治制度。由於官員不受人民監督,中央獨斷的方針政策既多缺點錯誤,各級幹部又擁有政治經濟特權而自把自為。機構日益臃腫,是這個政治制度的必然特徵之一。而任何的政經改革措施都會觸犯有關方面既得利益者的權益,從而遭到後者們的反對、抵制、破壞。如果不先「從根本上」徹底改革這個政治制度,則一切都將會「原地踏步」,以至變本加厲地發展,不能有效地解決「三農」的困難問題。

  即使有些中共黨員、幹部(甚至位高如黨總書記的趙紫陽),企圖略加以改良、開明些,但也不可免地遭到頑固的官僚勢力的圍攻、打擊,最後連自己的原有職位也不能保。就以最新的事例來說,那位「含淚上書國務院領導」的棋盤鄉黨委書記李昌平,即使初時據說他的意見已得到從中央到地方的高度重視,和很好的反應、採行,但今年1月消息傳來,李昌平因揭露了農村的黑暗,開罪了地方勢力,再也待不下去,被迫在去年9月辭職,遠走到深圳打工。儘管如此,他仍然在去年底被《南方周末》報以近3萬張網上和來信選票,當選為年度人物,將他視作中國的希望、良知。<9>這件事反映出,他雖敵不過黨官僚勢力,卻是受到人民支持、人民反官僚的事業是有希望的!

2001年3月20日

註釋:

<1>這裡所引述的陸學藝先生文章,發表在《讀書》雜誌2000年5月號上。

<2>2000年10月12日《南方周末》的「上訪大縣」的「費改稅」》報道。

<3>今年2月14日《蘋果日報》報道。

<4>均引自今年3月8日《文匯報》中國新聞版。

<5>引自3月8日《星島日報》。

<6>見3月10日《蘋果日報》綜合報道。

<7>見2月20日《蘋果日報》。

<8>有關數字等引自3月21日《蘋果日報》刊出的香港學者陸德泉的《農村稅費改革玩弄數字》一文。 <9>詳見1月28日《蘋果日報》報道。

轉載自十月評論204期