揭露 I M F 的「結構性調整」

廖化 譯述

《先驅》第45期,19978

要了解IMF怎樣支配剝削第三世界,首先要了解到第三世界的債務問題。

七十年代以來,西方銀行的剩餘資本為了謀求出路,努力說服(包括賄賂)第三世界領導人借入大批貸款。這是第三世界債務的起點。1980年,第三世界債務是5,670億美元,1986年是10,860億,1992年上升為14,190億。十二年間上升兩倍半。同期,利息償還達到7,710億美元,本金的償還達到8,910億。二者相加為16,620億美元,是他們在1980年的債務的三倍 。總之,第三世界人民早已償還所欠本金,以及償付了一倍於本金的利息,可是他們最後依然債台高築。

為什麼本金償還(8,910億)要比1980年的本金(5,670億)還要多?這是因為IMFWB要第三世界借新債來還舊債。同時,第三世界的出口價格相比進口價格大幅下跌。為了填補貿易赤字,第三世界又得向發達國借貸。這樣,第三世界的債務與國民生產總值之比,就從1982年的37.5%,升為1987年的51%1992年下降到38%。但是,在撒哈拉沙漠以南的非洲,情況只有不斷惡化。1982年是51%1987年是91%,而1992年已達100%了。

為償還債務,第三世界每年付出1,600億美元,其中700億是償還本金。這個巨額的流失是第三世界每年所接受的援助的兩倍半。

IMF就是通過第三世界的債務來達到剝削及支配後者的途徑。第三世界為了償債,就需要向IMF借錢,而IMF就開列種種足以令第三世界國家陷入永受剝削的深淵的條件—SAPStructural Adjustment Programme),結構性調整計劃。接受這個條件,不僅會得到IMF/WB的貸款,還會得到商業銀行的貸款。如果拒絕接受,那就借貸免問,而且從此連從其他國際機構獲得援助也變得困難。

但是接受這些條件無異於促使經濟崩潰,因為借款並不能用於投資,而且因為條件包括了要從國內經濟部門抽調資源,改為用於從發達國增加進口,所以往往造成國內經濟的停滯,貿易赤字及債務的增加。以農業上的結構調整為例,所獲的貸款並非用來投資於農業項目,而是用於進口,或是用於還債。也就是說,可能一元貸款也沒有真正落進第三世界人民的口袋。

序幕:IMF的「影子規劃」

一個政府如果想得到IMF的貸款,它首先得向IMF證明它有認真進行「改革」的意向。而IMF也會向它提供有關政策的指引,但不會給予任何貸款。這就是所謂「影子規劃」。直到這個政府根據影子規劃已經作出令IMF滿意的初步改革,IMF才會給予貸款。貸款分階段支付,但倘若期間有關政府的表現令IMF不滿,以後的貸款就不會再兌現,而有關政府亦從此被列入黑名單。

世界銀行密切監視許多國家的財政情況,以及有關醫療、教育、工農業的改革,以致私有化情況,據此來決定所進行的「結構性調整」(SAP)。「結構性調整」可分為兩個階段。第一個階段是穩定經濟,第二個階段才是更根本的結構性改革。

第一階段:「穩定經濟」

(一)破壞一國的貨幣

匯率是宏觀經濟改革的最重要工具。匯價貶值,以及撤消外匯管制,大大影響一國的供求關係。匯率影響到直接生產者所得到的真實價格及工資的真實價值。而IMF在決定一國是否貶值方面有很大權力。它首先會說,某第三世界國家的貨幣是高估價值的,所以需要貶值,而且將之列為貸款條件,以此促使其本國貨幣的不穩。貶值會立刻造成價格大幅上漲,這樣就大大壓縮了人們的實際收入,同時降低了以外匯計算的勞動成本。貶值也減少了以美元計算的政府支出,這樣就能有助於轉移財政收入到還債方面。

這種貶值的後果,對人民而言是慘酷的。食物、藥品、能源及公共服務等必需品的價格會一夜之間漲價。貶值也一定造成通脹,而IMF為了壓抑通脹,又會指示政府壓抑要求,包括開除公務員,削減社會開支,不容工資隨通脹上升而上升等。政府為達目的,也常常會禁止罷工及逮捕工會領袖。

例如,在撤哈拉以南的非洲,IMF規定要把CFA法朗貶值,結果使政府支出及工資的實際價值下降了一半,同時又方便了政府把收入轉移到還債方面。

有時候,貶值會促進以出口為導向的商業性農業的短期復興。但更多時候,它只是讓大型商業性種植園及大型農產品企業得益(因為農業工人的工資下降了)。上述短期收益也很快消失,因為貶值所帶來的暫時優勢,很快會由於IMF也促使許多國家貶值貨幣而消失。

(二)不容工資追上通脹

工人自然要求增加工資以便追上通脹,但是IMF會同政府達成禁止工資追上通脹的協議。IMF主張要讓勞動市場自由化,包括撤消最低工資法。

(三)接管中央銀行

IMF在向中央銀行提供整頓所需的資源之餘,會緊密地監察它,要它獨立於政治權力之外,以便衝消政府「所具有的天然採取通脹政策的偏差」。實際上這意味著從此控制貨幣政策的是IMF,而不是政府。就這樣,為債主服務的IMF,有效防止政府資助經濟的實際發展。既然無法通過國內貨幣政策來動員本國資源,政府就只有更依賴國際貸款。

(四)促使公共財政不穩

IMF指示政府要實行緊縮政策,包括開除公務員及削減社會開支(札伊爾政府在1995年一次過就開除了卅萬公務員)。為此,世界銀行會對政府每個部門的開支進行監察。IMF與世界銀行也會要政府逐步減少對醫療及教育的承擔,從提供正規服務改為只對「特別無力」的群體提供幫助,結果造成這些公共服務崩潰。此外,IMF也要政府逐步消除赤字,從而確保收入可轉移於還債。

(五)促使國家投資的崩潰

IMFWB不會再讓政府自行決定種種公共投資,例如公路或醫院。它能投資什麼,要問過IMFWB,而標準乃是公共建設越少越好。這一整套監察叫作「公共投資規劃」。由「規劃」所批核的貸款的條件,規定公共建設須要向國際性的建築及工程公司招標競投工程。於是,這一類大公司獲得了大生意,而當地的建築公司則實際上被排除於外,盡管實際的工程最後往往還是由前者通過承包制交由後者進行。就這樣,貸予第三世界的建設貸款,繞了一圈之後還是落到跨國公司手裡。

(六)價格自由化

IMF/WB認為一定要消除扭曲價格的現象,為此需要消除一切價格管制及取消一切補貼,包括對食物價格管制的撤消。這個政策再加上貶值,使化肥、農業用材料及機械等價格飛漲。

(七)對石油產品定價

石油產品的定價實際上操在世界銀行手裡,而所定價格經常大大高於世界市場,因此增加運輸成本,從而抬高了本地產品的價格。這就有利於外國的進口產品。運費高昂使許多農民不能跑到城市出售農產品,結果是大大便宜了歐美的進口農產品。

第二階段:「結構性改革」

經過一輪的「穩定化」之後,IMF/WB督導的「結構性改革」才開始:

(一)貿易自由化

IMF/WB認為關稅代表一種反對出口的成見。關稅鼓勵國內市場的發展而壓抑出口部門,而這樣據說會造成資源的錯誤分配。不過,沒有多少證據證明,關稅之消除會真正鼓勵出口,貿易自由化包括了撤消進口配額及降低關稅。這不僅減少財政收入,而且妨礙政府可以通過關稅及配額來有效運用稀缺的外匯。貿易自由化還促使國內製造業衰落。

(二)國有企業私有化

盈利最高的國有企業,在「結構改革」的指導下,要出售給外資以便換取貸款還債。因為大批負債國都在同時出售國企,所以國企的價錢大跌。

(三)稅制改革

IMF會建議徵收增值稅或銷售稅,雖然這樣會增加中間階級的稅負。但是,一方面國內生產者的稅負增加,另一方面外資卻獲得種種稅務優惠。

(四)農業用地的私有化

有關土地所有權的改革往往直接由世界銀行的法律部門起草。「改革」雖然規定私人能擁有的土地數量,但其上限大到足以令農地更集中於少數人手裡。總的趨向是驅使小農出賣土地,形成無地的、變成為季節性的農業工人,同時又加強大型農業企業勢力。這些措施有時也幫助舊時的地主取回封建式的土地權利。農地私有化對還債是有幫助的,因為國家財政收入會增加。

(五)銀行制度撤消管制

定期的貶值以及國內價格與世界市場看齊,使利率上升。商業銀行再也不能向實際的經濟部門提供合理利率的信用。農業與國內工業難以取得貸款,因為IMF/WB不鼓勵這樣做;而出口部門則被鼓勵給予貸款,因為出口可以掙得外匯,方便還債。

除了撤消對銀行制度的管制外,關貿協定(GATT)規定外國商業銀行可以自由進入他國的銀行業。結果是促使國家銀行的衰落,以致有越來越多國家銀行落入外資手裡。把國家銀行私有化當然有助還債,因為這樣增加財政收入。

(六)促進資本自由流動

資本自由流動就是為了幫助外資自由地把利潤匯回本國,也方便了第三世界的特權階級把從前移到海外的財產轉回來。這些財產不少都是「黑錢」。第三個後果是促進種種非法貿易的發展。

(七)「除貧」計劃

IMF/WB一面指導政府大規模削減社會開支,另一方面為了平息人們的批評,建議拿錢去資助特定的社群或特定的計劃,例如資助小型生產,手工業,培訓計劃及就業計劃等。他們也給錢給民間社團來舉辦政府已經不辦的種種服務。

結構調整的後果

IMF的計劃理論上是幫助第三世界促進貿易盈餘之產生以便還債。可是,結果相反。被認為是解決債務危機的辦法結果引來更多債務。債權國及IMF/WB等的勒緊肚皮(第三世界的肚皮)的政策毀壞了第三世界出現經濟復興的機會,使債台永遠高築。貿易自由化使貿易赤字增加,國內生產被進口取代,而越多進口就越需要向外借債(因為本國缺乏外匯)。隨著世貿組織(WTO)要加強有關知識產權的保護,第三世界要為此支付更多外匯。可是,由於結構調整,使當地工業的資本形成形同凍結,當地經濟更難有起色,更不容易掙得足夠外匯。

結構調整不僅增加了貧困人口,而且使更多人無法支付醫藥與教育開支。IMF/WB的貸款條件往往包括削減教育經費,凍結教育學院學生人數,結果是教育質量下降,一個教師要做兩個的工作,而多餘的教師被開除。在非洲,結構調整一面開除教師,一面給予失業教師以小筆貸款來在家開辦「私立」學校。在墨西哥,教育開支從1981年佔國民生產總值的5.3%下跌到1991年的1%,使小學教育崩潰。在摩洛哥,入學率在八五至九○年之間下跌了5.3%。醫療制度的崩潰使許多本是易於醫治的疾病像瘟染般傳遍第三世界。

(本文主要根據Michel Chossudovsky的一篇文章《論結構調整》以及Eric Toussaint & Denise Comanne的《全球化與債務》二文改寫。上述兩篇文章刊於IMF/World Bank/WTO - The Free Market Fiasco1995年由IIREAmsterdam出版。