揭露 I M F 的「结构性调整」

廖化 译述

《先驱》第45期,19978

要了解IMF怎样支配剥削第三世界,首先要了解到第三世界的债务问题。

七十年代以来,西方银行的剩余资本为了谋求出路,努力说服(包括贿赂)第三世界领导人借入大批贷款。这是第三世界债务的起点。1980年,第三世界债务是5,670亿美元,1986年是10,860亿,1992年上升为14,190亿。十二年间上升两倍半。同期,利息偿还达到7,710亿美元,本金的偿还达到8,910亿。二者相加为16,620亿美元,是他们在1980年的债务的三倍 。总之,第三世界人民早已偿还所欠本金,以及偿付了一倍于本金的利息,可是他们最后依然债台高筑。

为什么本金偿还(8,910亿)要比1980年的本金(5,670亿)还要多?这是因为IMFWB要第三世界借新债来还旧债。同时,第三世界的出口价格相比进口价格大幅下跌。为了填补贸易赤字,第三世界又得向发达国借贷。这样,第三世界的债务与国民生产总值之比,就从1982年的37.5%,升为1987年的51%1992年下降到38%。但是,在撒哈拉沙漠以南的非洲,情况只有不断恶化。1982年是51%1987年是91%,而1992年已达100%了。

为偿还债务,第三世界每年付出1,600亿美元,其中700亿是偿还本金。这个巨额的流失是第三世界每年所接受的援助的两倍半。

IMF就是通过第三世界的债务来达到剥削及支配后者的途径。第三世界为了偿债,就需要向IMF借钱,而IMF就开列种种足以令第三世界国家陷入永受剥削的深渊的条件—SAPStructural Adjustment Programme),结构性调整计划。接受这个条件,不仅会得到IMF/WB的贷款,还会得到商业银行的贷款。如果拒绝接受,那就借贷免问,而且从此连从其它国际机构获得援助也变得困难。

但是接受这些条件无异于促使经济崩溃,因为借款并不能用于投资,而且因为条件包括了要从国内经济部门抽调资源,改为用于从发达国增加进口,所以往往造成国内经济的停滞,贸易赤字及债务的增加。以农业上的结构调整为例,所获的贷款并非用来投资于农业项目,而是用于进口,或是用于还债。也就是说,可能一元贷款也没有真正落进第三世界人民的口袋。

序幕:IMF的「影子规划」

一个政府如果想得到IMF的贷款,它首先得向IMF证明它有认真进行「改革」的意向。而IMF也会向它提供有关政策的指引,但不会给予任何贷款。这就是所谓「影子规划」。直到这个政府根据影子规划已经作出令IMF满意的初步改革,IMF才会给予贷款。贷款分阶段支付,但倘若期间有关政府的表现令IMF不满,以后的贷款就不会再兑现,而有关政府亦从此被列入黑名单。

世界银行密切监视许多国家的财政情况,以及有关医疗、教育、工农业的改革,以致私有化情况,据此来决定所进行的「结构性调整」(SAP)。「结构性调整」可分为两个阶段。第一个阶段是稳定经济,第二个阶段才是更根本的结构性改革。

第一阶段:「稳定经济」

(一)破坏一国的货币

汇率是宏观经济改革的最重要工具。汇价贬值,以及撤消外汇管制,大大影响一国的供求关系。汇率影响到直接生产者所得到的真实价格及工资的真实价值。而IMF在决定一国是否贬值方面有很大权力。它首先会说,某第三世界国家的货币是高估价值的,所以需要贬值,而且将之列为贷款条件,以此促使其本国货币的不稳。贬值会立刻造成价格大幅上涨,这样就大大压缩了人们的实际收入,同时降低了以外汇计算的劳动成本。贬值也减少了以美元计算的政府支出,这样就能有助于转移财政收入到还债方面。

这种贬值的后果,对人民而言是惨酷的。食物、药品、能源及公共服务等必需品的价格会一夜之间涨价。贬值也一定造成通胀,而IMF为了压抑通胀,又会指示政府压抑要求,包括开除公务员,削减社会开支,不容工资随通胀上升而上升等。政府为达目的,也常常会禁止罢工及逮捕工会领袖。

例如,在撤哈拉以南的非洲,IMF规定要把CFA法朗贬值,结果使政府支出及工资的实际价值下降了一半,同时又方便了政府把收入转移到还债方面。

有时候,贬值会促进以出口为导向的商业性农业的短期复兴。但更多时候,它只是让大型商业性种植园及大型农产品企业得益(因为农业工人的工资下降了)。上述短期收益也很快消失,因为贬值所带来的暂时优势,很快会由于IMF也促使许多国家贬值货币而消失。

(二)不容工资追上通胀

工人自然要求增加工资以便追上通胀,但是IMF会同政府达成禁止工资追上通胀的协议。IMF主张要让劳动市场自由化,包括撤消最低工资法。

(三)接管中央银行

IMF在向中央银行提供整顿所需的资源之余,会紧密地监察它,要它独立于政治权力之外,以便冲消政府「所具有的天然采取通胀政策的偏差」。实际上这意味着从此控制货币政策的是IMF,而不是政府。就这样,为债主服务的IMF,有效防止政府资助经济的实际发展。既然无法通过国内货币政策来动员本国资源,政府就只有更依赖国际贷款。

(四)促使公共财政不稳

IMF指示政府要实行紧缩政策,包括开除公务员及削减社会开支(札伊尔政府在1995年一次过就开除了卅万公务员)。为此,世界银行会对政府每个部门的开支进行监察。IMF与世界银行也会要政府逐步减少对医疗及教育的承担,从提供正规服务改为只对「特别无力」的群体提供帮助,结果造成这些公共服务崩溃。此外,IMF也要政府逐步消除赤字,从而确保收入可转移于还债。

(五)促使国家投资的崩溃

IMFWB不会再让政府自行决定种种公共投资,例如公路或医院。它能投资什么,要问过IMFWB,而标准乃是公共建设越少越好。这一整套监察叫作「公共投资规划」。由「规划」所批核的贷款的条件,规定公共建设须要向国际性的建筑及工程公司招标竞投工程。于是,这一类大公司获得了大生意,而当地的建筑公司则实际上被排除于外,尽管实际的工程最后往往还是由前者通过承包制交由后者进行。就这样,贷予第三世界的建设贷款,绕了一圈之后还是落到跨国公司手里。

(六)价格自由化

IMF/WB认为一定要消除扭曲价格的现象,为此需要消除一切价格管制及取消一切补贴,包括对食物价格管制的撤消。这个政策再加上贬值,使化肥、农业用材料及机械等价格飞涨。

(七)对石油产品定价

石油产品的定价实际上操在世界银行手里,而所定价格经常大大高于世界市场,因此增加运输成本,从而抬高了本地产品的价格。这就有利于外国的进口产品。运费高昂使许多农民不能跑到城市出售农产品,结果是大大便宜了欧美的进口农产品。

第二阶段:「结构性改革」

经过一轮的「稳定化」之后,IMF/WB督导的「结构性改革」才开始:

(一)贸易自由化

IMF/WB认为关税代表一种反对出口的成见。关税鼓励国内市场的发展而压抑出口部门,而这样据说会造成资源的错误分配。不过,没有多少证据证明,关税之消除会真正鼓励出口,贸易自由化包括了撤消进口配额及降低关税。这不仅减少财政收入,而且妨碍政府可以通过关税及配额来有效运用稀缺的外汇。贸易自由化还促使国内制造业衰落。

(二)国有企业私有化

盈利最高的国有企业,在「结构改革」的指导下,要出售给外资以便换取贷款还债。因为大批负债国都在同时出售国企,所以国企的价钱大跌。

(三)税制改革

IMF会建议征收增值税或销售税,虽然这样会增加中间阶级的税负。但是,一方面国内生产者的税负增加,另一方面外资却获得种种税务优惠。

(四)农业用地的私有化

有关土地所有权的改革往往直接由世界银行的法律部门起草。「改革」虽然规定私人能拥有的土地数量,但其上限大到足以令农地更集中于少数人手里。总的趋向是驱使小农出卖土地,形成无地的、变成为季节性的农业工人,同时又加强大型农业企业势力。这些措施有时也帮助旧时的地主取回封建式的土地权利。农地私有化对还债是有帮助的,因为国家财政收入会增加。

(五)银行制度撤消管制

定期的贬值以及国内价格与世界市场看齐,使利率上升。商业银行再也不能向实际的经济部门提供合理利率的信用。农业与国内工业难以取得贷款,因为IMF/WB不鼓励这样做;而出口部门则被鼓励给予贷款,因为出口可以挣得外汇,方便还债。

除了撤消对银行制度的管制外,关贸协议(GATT)规定外国商业银行可以自由进入他国的银行业。结果是促使国家银行的衰落,以致有越来越多国家银行落入外资手里。把国家银行私有化当然有助还债,因为这样增加财政收入。

(六)促进资本自由流动

资本自由流动就是为了帮助外资自由地把利润汇回本国,也方便了第三世界的特权阶级把从前移到海外的财产转回来。这些财产不少都是「黑钱」。第三个后果是促进种种非法贸易的发展。

(七)「除贫」计划

IMF/WB一面指导政府大规模削减社会开支,另一方面为了平息人们的批评,建议拿钱去资助特定的社群或特定的计划,例如资助小型生产,手工业,培训计划及就业计划等。他们也给钱给民间社团来举办政府已经不办的种种服务。

结构调整的后果

IMF的计划理论上是帮助第三世界促进贸易盈余之产生以便还债。可是,结果相反。被认为是解决债务危机的办法结果引来更多债务。债权国及IMF/WB等的勒紧肚皮(第三世界的肚皮)的政策毁坏了第三世界出现经济复兴的机会,使债台永远高筑。贸易自由化使贸易赤字增加,国内生产被进口取代,而越多进口就越需要向外借债(因为本国缺乏外汇)。随着世贸组织(WTO)要加强有关知识产权的保护,第三世界要为此支付更多外汇。可是,由于结构调整,使当地工业的资本形成形同冻结,当地经济更难有起色,更不容易挣得足够外汇。

结构调整不仅增加了贫困人口,而且使更多人无法支付医药与教育开支。IMF/WB的贷款条件往往包括削减教育经费,冻结教育学院学生人数,结果是教育质量下降,一个教师要做两个的工作,而多余的教师被开除。在非洲,结构调整一面开除教师,一面给予失业教师以小笔贷款来在家开办「私立」学校。在墨西哥,教育开支从1981年占国民生产总值的5.3%下跌到1991年的1%,使小学教育崩溃。在摩洛哥,入学率在八五至九○年之间下跌了5.3%。医疗制度的崩溃使许多本是易于医治的疾病像瘟染般传遍第三世界。

(本文主要根据Michel Chossudovsky的一篇文章《论结构调整》以及Eric Toussaint & Denise Comanne的《全球化与债务》二文改写。上述两篇文章刊于IMF/World Bank/WTO - The Free Market Fiasco1995年由IIREAmsterdam出版。