舊組織,新混亂

━━世紀末的世界銀行及國際貨幣基金組織

丹心 譯述

《先驅》第45期,19978

早在二次大戰結束前便蘊讓成立的布雷頓森林組織(BWI)﹝即世界銀行(世銀)及國際貨幣基金組織(IMF)﹞,到今天已成立逾半個世紀了。這兩個機構是由英國著名經濟學家凱恩斯(John Maynard Keynes)及美國主管貨幣問題的懷特(Harry Dexter White)構思出來的。

無疑,建議成立這類機構的動機是可欽佩的,世銀的官方名稱叫作「國際復興開發銀行」(IBRD),其首要任務是重建大戰後的歐洲。美國是唯一一個在戰後冒起的經濟強國,不但急需一個活力充沛的歐洲作為貿易伙伴,更需要一個銷售其剩餘產品的市場。

IMF則透過向那些暫時出現國際性收支不平衡的國家,提供短期貸款來促進貿易,以防止戰前危機的重現。

幾乎人人都指責,戰爭是由30年代廣泛流行的貿易政策━━以鄰為壑━━所造成的,所以當務之急,是改革世界貿易制度。

今天,IMF的財政及政治權力比過去擴大許多,尤其是它扮演著第三世界經濟的指導及經理的角色。原來的約章說明其目的是以促進國際貿易增長和平衡發展,從而促進和保持就業及高水平的實際收入,促進所有成員國發展生產性資源作為經濟政策的首要目標。

IMF貸款的原意是使那些出現赤字的成員國,在商業交易中仍能如常運作。其始創者期望這個組織能重建經濟上的伙伴關係,避免限制性的貿易措施和競爭性的貨幣貶值,因為這些都是導致歷史上最具災難性的戰爭,沒有人想重覆這戰爭。

這些年來,BWI不斷演變,非常成功地適應新情況,變成廿世紀末主要的組織,但有些人卻批評它已經違背原先的目標了。

世銀及IMF這對雙生子的權力

IMF92年的周年報告宣佈,它的成員已趨向全球化。的確,單是92年,IMF的成員就由157個上升至178個,其中有全部15個前蘇聯共和國,甚至歷史上有長期保持中立傳統的瑞士,也在激烈的反對聲中投票贊成加入IMFIMF一時成為眾多國家認為可依靠的組織,其每年所貸出的款項亦不斷上升。1991-92年的貸款額(約125億美元)就比前一年增長五成半。

世銀亦有類似的增長,成員不但包括所有前蘇聯共和國,也包括亞爾巴尼亞、蒙古、納米比亞及瑞士。戰後初期,世銀的貸款主要集中於西歐各國,以幫助它們戰後復興經濟。自1948年以後,世銀逐步改變其原先的作用。歐洲復興所需的資金,主要通過「馬歇爾計劃」得到解決,而世銀則將其貸款的方向逐步轉向亞非拉等發展中國家及地區。現在世銀主要關注國民生產總值低的國家的「發展」問題。至1993年底,世銀曾借出2350億美元,合共超過3500個工程。在九十年代,它每年約借出160億美元。

另一個世銀的姊妹組織叫國際發展協會(IDA),成立於1960年,其目的也是以特別優惠的條件,向最貧困的國家提供貸款,每年約借出50-60億美元。

法理上,這些貸款組織隸屬於聯合國,但並不是按聯合國大會的「一人一票」原則辦事,而是按「一元一票」的方式來作決定的,即最多錢的國家最有話事權。

理論上,世銀及IMF由每一成員國指派一名理事組成一個理事會,但實際權力則落在一個由24名全職執行董事組成的執行董事會手上。其中五人是由基金組織持有最多份額的五個國家(即英、美、法、德和日本)委任,其餘董事則由其餘成員國劃分為十多個區選出。世銀堅持形式投票沒有作用,因為大部份決定是由共識造成。換言之,七大工業國最有話事權。例如美國控制了17%的票,整個非洲僅佔4%。美國在IMF的主要決定中(例如增加資本)實際上有否決權,這在正常情況下需要80%的多數。所以世銀及IMF遠遠不是什麼民主機構,其政策絕少偏離那些有錢的大股東。普通市民,無論他們住在那裡,都無權置喙。如果世銀或IMF作出的決策不受歡迎的話,北半球的主要政府以及南半球的精英,很容易透過這兩個貸款組織找到代罪羔羊。

財政上壟斷的機制

80年代初以來,這些貸款機構的領域和權威得到大大擴張,主要是所謂「發展中」國家的債務負擔所致。其實這些國家大部份都不是「正在發展中」。「第三世界」這個詞實際上毫無意義。南北分野純屬地理上的意義,而非分辨不同的社會階級。更有用的分辨標準,反而是貨幣的可兌換抑或不可兌換。世銀和IMF經常令那些只擁有不可兌換貨幣的高度負債國,按照它們的政策辦事,因此人們叫這些負債國做財政上受控制的國家(FDC)。

財政上受控制也導致其他形式的控制。除非得到IMF的同意,一個失去信貸價值的FDC不會再借到任何貸款。如果想借錢,它必須接受一項由IMF製訂的重建經濟建議,即結構性調整計劃(SAP),否則任何公共或私人信貸者都不會提供貸款給這個國家。

世銀及IMF能夠獲得這個守門人的功能是因為FDC的債務是所有會員國共同分擔的。在60-70年代,不論公共或私人機構都不斷鼓勵FDC借錢。世銀也不斷宣揚:債務是加促發展的途徑,FDC的領袖眼見利息率低至負數時,一時也信以為真,於是拼命借貸。借來的錢通常不是浪費掉,便是被偷去,最後流入某人的私人銀行戶口或用作購買軍火、奢侈消費品等,絕少用於有益的投資。80年代初,美國突然大幅提高貸款利率,企圖遏止通脹。這個舉動引致第三世界的債務危機,到今天,這些國家的債務負擔仍然非常沉重。

著名發展經濟學家勝加(Hans Singer)認為:「債務是導致南方國家不穩定的核心問題,即是說當財政出現危機時,利息結構隨之改變,這不但對布雷頓森林組織和聯合國的關係產生深遠的影響……亦說明第三世界國家的債權人,在世銀及IMF內比他們在聯合國內更有權力。」

其實自80年代初世銀便開始向自由經濟政策轉變,其首要目標是要窮國迅速還錢。SAP只不過是要達到這個簡單目的的手段:還款得到保證。世銀頓時變成一個龐大的收集債款機構。

過去10年(1983-92FDC已經先後還款15000億美元━━相等於1982年借入9千億的本息。如果把這些國家視為一個組別,那麼這10年間,它每星期便要還款約30億美元,每小時還款17百萬,又或是每分鐘還款近30萬美元。不過到1991年底它們發現債務仍比1982年高出64%,仍欠14780億美元。同一時期,撒哈拉非洲以南的國家的債務亦升至123%,而最不發達的國家的債務則增至158%

債款有增無減固然很不妙,但更壞的是FDC受到貸款機構新的控制。過去,有些FDC一直拒絕在本國實行新自由主義的市場體系,並實行各種形式的社會主義或社會民主主義。債務危機迫使這些異見者屈服。雖然從沒有人能證明世銀或IMF的做法是有預謀的,但債務危機確實為它們提供前所未有的機會,使第三世界就範。

結構性調整計劃(SAP)━━死胡同

簡單來說,所謂結構性調整的基本精神,是決不能視國內市場為經濟增長的原動力,應該轉為全力出口導向。若一個已喪失信用的FDC想向IMF借新債,它必須簽署一份由世銀及IMF擬定的結構性調整計劃書。其中包括一系列劃一的措施:貨幣貶值、高利率、入口自由化、低工資以壓抑國內需求、提高基本貨品及服務價格、國有企業私有化、透過財政預算大幅削減公共服務和大規模裁員。不錯,國家缺乏手段不會比普通家庭活得更久,但SAP所實行是大規模的緊縮政策,影響立竿見影,而且代價要由那些從沒有從貸款中得到任何益處的普通人民來付。

1992731日為止,逾50個國家(不包括稍後加入的前蘇聯共和國,以及其他自行實施類似政策的國家)參加SAP計劃。自87年世銀重組以來,借出的款項主要用於「調整」第三世界的經濟。現在大概有1/4借款撥作SAP貸款。

世銀及IMF宣稱SAP措施純屬「技術性」,它們認為負債國必須還款。按定義本地貨幣是不可兌換的,負債國必須賺可兌換的硬貨幣。所以SAP的首要規條是「以任何代價搞出口」,這即是要求負債國把本地人的衣食住行等產品,以至任何可賣給外國人的產品,都投入出口市場以賺取硬貨幣。

這些政策的後果異常慘烈:商人為了維持出口收入,拼命把初級商品價格降低。出口更多,價格就更低,再加上要與同類國家的同類產品惡性競爭,結果是兩敗俱傷,不但賺不了多少硬貨幣,而且摧毀了國內市場。其實由1980-92年間,原料價格就一直下降,現在的價格是百年來的最低水平。

但那些貸款機構仍然堅持這種「出口導向」的政策,它們認為任何國家如果肯努力都能夠像四小龍一樣成功。實施初期,表面上IMF似乎很有成就,它改進了第三世界的生產和促進世界貿易,但負面影響很快便出現了。降低出口價格,使出口變成唯一有活力的部門,只會更快摧毀國內市場。解除對市場管制的主要目的是要消除最低工資,價格保證和政府補貼,這也是摧毀國內市場增長的做法,因為解除管制會使本國的農業及傳統工業受到巨大壓力,迫使它們同生產力較高的先進國家「公平」競爭,最後通常是落後國家的整個農業或工業部門遭到淘汰,或是因政府停止補貼而完全窒息。最後,伴隨私有化而來的是公共部門的大規模萎縮,普通人民的生活質素受到直接而明顯的打擊。這一切只為達到一個目的:國家賺取外匯和還債。

窮國真的可以翻身?

世銀相信,非洲經濟可以透過出口獲得增長,然後有能力入口本國工業發展所需要的產品。世銀更認為非洲可佔世界市場的初級產品的一定份額。但事實告訴我們,這是妄想。按一個研究顯示,至少對非洲來說,出口導向以求增長是死胡同。有人問購買這些商品的商人及大公司,究竟非洲的出口有沒有前途,結果令人沮喪。

另一個對24個非洲國家所作的研究也得出非常負面的結論:基本上本地的私人部門全部消失,而組織性結構也失敗。在非洲,結構調整的結果是大幅削減公共開支(包括薪金,國家僱員數目),關閉那些無利可圖的公共事業,削減國家補貼等。那些所謂的「專家」完全忽略國家僱員工資有支持經濟的重要性,降低他們的生活水平只會進一步打擊經濟。

經過12年的調整政策,勝加(Singer)嘗試總結一下SAP的成果:「世銀及IMF沒有可慶祝的理由,因為結構性調整的效果很差,甚至是負面的,所付出的社會代價亦非常巨大……它們的期望顯然落空:沒有增長、債務沒有消失,投資下降。不過,也很難對SAP作出合理的評價。舉例,有人估計今天世銀發展計劃的失敗率近30%,前幾年則是10%,表面看來似乎今天更失敗些,但這主要是由於世銀把結構性調整放在首位,因而破壞了計劃本身的效果。」

雖然世銀的樂觀主義無甚根據,這無礙於它繼續推銷其出口導向的政策。不過事實終究是事實,那些能成功打入世界市場的國家(如日本、南韓或其他小龍)全都是實行與今天負債國所被迫實行的恰恰是完全相反的政策。

給削弱的政府

這些負債國除了要執行世銀所建議的災難性經濟政策以外,其政府的職能還會逐步被世銀等貸款組織所左右或取代。例如:

貨幣:一個實行SAP的國家必須把貨幣貶值。理論上,貶值會使產品在世界市場上增強競爭力,實際上,其他實行SAP的國家也同時出口同一產品,有利的因素便互相抵消。

宏觀經濟政策:弱小的負債國根本沒有條件製訂宏觀經濟目標,或安排資源來達到目標。

對外政策:債務變成一種有力的工具去改變負債國的外交政策。埃及便是一例:自海灣戰爭後,美國為獎賞埃及站在「正確」立場上,削減其債務超過25%

跨國企業的出入自由:SAP不准本地限制外國投資。印度實行民族主義政策限制外資投資幾十年,現在也因IMF的壓力而被迫開放邊界。

國防:雖然世銀及IMF干涉國防的事件從沒有公諸於世,但它們毫不含糊地公開表示,希望壓抑負債國的國防開支。在1991年的周年會議上,世銀的一名官員提出:「過去10年,世銀對至少20個國家的軍事開支水平表示,關注。」IMF的官員則強烈表示負債國應把軍事開支投放到更值得的部門。

中國是世界銀行自1993年以來借款最多的一個國家。在它所發表的新聞稿中,世界銀行總是誇稱它怎樣貸款援助中國。我們暫時不問這些援助項目本身有什麼不良影響(例如最近它資助的一個黃河大壩,將會迫使十七萬居民遷居),只是指出,中國人民同時也要為這些貸款不僅僅付利息,而且要償付其他慘重代價。世界銀行之所以那樣善待中國,正因為中共總是忠實執行世銀的「忠告」,包括進一步開放市場,削減對國企的補貼,私有化以及迫使更多國企關門及開除工人。而這一切都在客觀上助長資產階級的財勢,同時又是對工人階級的重大打擊。此外,去年底中國與IMF達成協議,同意未經IMF批准,不會對國際交易所需的支付及資金轉移施加任何限制。這其實是出賣了局部的經濟主權。

自然,世銀及IMF否認它們想替代政府,但當SAP並沒有產生效果,這些貸款組織便會指責政府無能,或缺乏充份動力推行政策,繼而要求加強政府的角色。如果SAP成功的話,則歸功於這些組織的智慧和建議。現在,世銀及IMF只要求當地政府用強硬的手段,維持治安及懲治性的司法制度,因為有30個國家曾經發生「IMF」暴亂,上千人傷亡及遭逮捕。可以理解,世銀等不想牽涉其中。

見過IMF報告的證人指出:「我們知道有許多流血暴亂的發生,都是因為政府突然取消基本產品的補貼,以圖減低財政赤字;也見到這些暴亂如何使整個調整計劃癱瘓。」

甚至連世銀的兩名經濟學家也承認:「調整政策欠缺一個『人性的面孔』,窮人不成比例地受到緊縮之苦。削減公共開支,使援助窮人的計劃受到嚴重影響。改革使收入更不平等。」

世銀受到各種批評及壓力後,自90年開始便掛上一個人性的面具,它承認它們的政策影響11億人的收入(這些人每日賺不到1美元)。在91年的會議中,世銀還建議成立一個「安全網制度」,其中建議發展中國家要「增加保障人民健康的公共開支」!

在拉美,世銀也開始強調社會不平等及貧困的增長,並「發現」經濟成果的公平分配,可能比增長本身更重要!問題是世銀對於貧窮的定義非常狹窄,例如它認為美國與拉美的貧窮人口有著相同的比例!

儘管有這些微少的改變,世銀並沒有改變其援助落後國家的政治標準,即只喜歡貸款予那些有權威的政權,這些政權必須支持政治穩定和能較好地管理經濟。所以當孟加拉及菲律賓結束軍法統治後,世銀便認為這兩個國家開始走向民主與法治,隨即取消其全部債務以示獎勵。

誰是既得利益者?

窮國受世銀等控制這個事實,是否無法改變呢?此刻確實不容易。結構性調整政策其實反映今天的資本主義如何運作。那種反對國家提供公共服務、反對社會保障,但卻支持私人努力、市場法則及迫使各國在沒有保護或規則的情況下,加入世界市場競爭的進攻,並非只為第三世界或東歐各國而設。那是一場全球性的進攻,目的是要透過一個排他性的資本主義,分裂世界經濟。所以,有人建議著力把世銀民主化的觀點,根本不現實,而且容易誤導人們,以為世銀等組織真的會為窮國發展服務。同時,我們亦不應該為資產階級尋找一種第三世界主義的新形式,使它在第三世界任意妄為。無疑,新自由主義透過貸款這種形式得以聞名。無論世銀抑或IMF都以現代化計劃作為包裝。但這些計劃其實只對第三世界的統治階級有利,使他們可重新建立有利於他們的內部力量關係。因此我們從沒有聽聞哪國政府,呼籲人民抵抗IMF的要求的。事實上,這些政府的領袖,已停止了過去那種向貸款組織要求較好待遇及取消債務的定期聚會,改而接受世銀及IMF的調整建議以換取個人利益。這些政治精英根本不會受緊縮之苦,相反,他們許多都因SAP而得益。公眾設施惡化或消失?他們有自己的私人設施,工資從未像今天那樣廉價。私有化使他們能以低價購得好企業。無論公司或個人都不怕貨幣貶值,因為他們有外國銀行戶口,本地貨幣每貶值一次,他們只會更富有一些。

不過,在南半球只有少數人能獲得這些好處。世銀變成一個充滿種族歧視的環球經濟的經理,其中南北半球的上層跨國精英扮演著「白人」的角色,中間是擔驚受怕的「有色」中產階級,處於最底層的是一無所有的「黑人」━━不論他們的膚色如何。其實,在發達國家中,那些長期失業,露宿街頭的白人市民也屬於這個「黑人」低下階層的一部份。

汽車大王享利福特曾說:他要他的工人買得起他製造的車。但現在福特主義已死。當代的企業,似乎只滿足於一個非常有限的跨國顧客網。IMF及世銀所倡導的模式使幾十億人民無法生存。

出路何在?

事實上各國的人民對生活的惡化非常憤怒,他們疲備不堪、生病和饑餓,一天要做幾份性質不同的散工,無論工資如何低,工作環境如何惡劣,都有人接受。連非正規經濟部門都容納不了所有工人,女人尤其受到打擊。一整代兒童沒有機會進學校讀書。有不少國家的人民在忍無可忍的情況下,自發地發生暴亂,但這些抗爭甚少得到有實力的政治組織跟進,工會或政黨等力量,因推行SAP而遭到削弱。

諷刺的是,不斷向負債國宣揚民主重要性的世銀及IMF,正是最反民主的組織。到現時為止。多數人仍未認識到它們政策的危害性。批評之聲是廣泛的。但有組織的行動卻缺如,世銀及IMF似乎已把過去經過長期鬥爭得來的社會、政治及經濟權益摧毀了。

其實,工資在世界某一角落減少一些,都會影響其他地區的工資水平。生活無保障,千百萬人會遷移到北半球,這正是法西斯和種族主義的溫床。「出口導向」佔主導的政策也意味著森林會消失,我們只有對抗世銀等的政策,這些災難才能得以制止。

世銀及IMF正在從事的戰爭,不但反對第三世界的人民,而且日益反對富國的窮人,使貧富兩個階級之間的鴻溝日深。那些有權勢者相信,市場那看不見的手會解決所有問題,於是就由這隻手任意幹下去。

因此,為了人類的發展,今天比過去任何時候,都更需要進行反資本主義、反帝國主義的鬥爭,這不但預示著同世界市場斷絕關係,也同本土的資產階級斷絕關係。

蘇珊佐治(S. George)認為,面對這種經濟及政治的壟斷和混亂,可能只有出現另一種更大的混亂━━全球規模的環境起義━━才能破壞這些金融財閥的權力,那些拒絕向絕望投降的人必須尋找出新的團結方式,藉此發明一個在國際層面上的民主制度。

(本文主要根據以下二文改寫:Maxime Durand'Bankers On Trial'刊於International Viewpoint No. 2581994Susan George'Old InstitutionsNew Disorder,刊於IMF / World Bank / WTO - The Free Market Fiasco1995年由IIREAmsterdam出版。)